中国陪审实质化改革研究

2018年，我国第一部规定人民陪审制的专门法律《中华人民共和国人民陪审员法》颁布并实施。该法是本轮人民陪审制改革成果的集中体现，这个具有里程碑意义的法律的出台标志着我国人民陪审制发展迈入新阶段。这部法律为我国陪审制度的后续发展指明了方向，即实现我国陪审实质化。陪审实质化具有两个层次的要求：一是过程实质化，二是结果实质化。过程实质化是指人民陪审员实质参与案件审判的全过程，包括认真听取控辩双方意见，详细审查证据材料、独立充分发表意见等。结果实质化指的是人民陪审员的意见与法官的意见至少应当被同等对待，前者的意见甚至应当被优先对待，法官、审判委员会、上级法院不得轻易更改人民陪审员参与的有关事实问题的裁决。
我国人民陪审制发轫于中国共产党领导的革命根据地，在中华人民共和国成立初期，作为社会主义民主重要体现的人民陪审制曾经发挥了较为重要的作用。然而，由于文革结束后国家对“群众审判”的反思，中央对人民直接参与司法活动持谨慎态度，加之随着我国法制建设的日趋完善和法官能力的不断提高，人民陪审员在弥补法律体系不健全、法官专业素质较低方面的功能大为减弱，以至于该制度在立法和司法中均被逐渐淡化。长期以来，我国陪审实践呈现出“陪而不审”“审而不议”等“陪审虚化”的现象，引发了广泛质疑。1998年党中央重新强调人民陪审制的作用，并且发动多轮改革试图解决陪审虚化的问题，然而收效并不明显。本次陪审立法也是这一改革思路的延续，专门性法律的颁布对促进我国陪审实质化具有重要意义。然而解决长年累积而成的顽疾不可能通过一轮改革或一部法律一蹴而就，在可以预见的时间内，陪审虚化仍将成为困扰我国人民陪审制运行的首要问题。
陪审实质化的最大障碍在于人民陪审制的实施和改革缺乏足够的推动力，由此造成改革方案难以自上而下地落实到实践层面。顶层设计者应当重新定位人民陪审制的功能，寻求各方对于陪审实质化改革方向的共识。当前人民陪审制改革措施的提出主体大多是人民法院，但是人民法院有其自身的利益考量，在外部压力不足的情况下，内部打破已有利益共享机制的动力自然也不充分。推动陪审实质化改革需要从国家、法官、当事人等角度出发寻求制度的立足点。从国家角度看，应当从只看重人民陪审制的民主象征意义转变为重在发挥其对司法权的实质监督作用。从法院和法官角度看，应当从将其视为分担工作量解决“案多人少”矛盾的工具转变为与分享责任和压力的合法渠道。从当事人角度看，应当将陪审设定为当事人的一项诉讼权利，扩大当事人申请适用陪审程序和申请人民陪审员回避的权利。

2018年4月，我国第一部规定人民陪审制的专门法律《中华人民共和国人民陪审员法》〔1）颁布并实施。这个具有里程碑意义的法律的出台标志着我国人民陪审制发展迈入了新阶段，也为我国陪审制度的后续发展指明了方向。该法律是在总结2015年以来新一轮人民陪审制改革试点工作经验的基础上制定而成的，从源头上看，更是将我国在近20年来为复兴陪审制度付出的诸多努力和取得的各项成果以法律的形式固定下来。作为我国社会主义民主制度的重要组成部分，陪审制度在弘扬司法民主、促进司法公开、保障司法公正、增强司法公信上发挥了重要作用。〔2〕最高人民法院院长周强在对《人民陪审员法》的立法原则进行说明时阐述了此次改革的方向：“第一，充分保障人民群众参与司法的民主权利；第二，坚持人民陪审员选任的广泛性和代表性；第三，强调充分发挥人民陪审员的参审作用。”〔3〕从中可以归纳出，本轮人民陪审制改革旨在保障人民陪审员的实质参审权，促进我国陪审实质化。

党的十八届三中全会和四中全会对陪审制度改革作出了总体部署。[1）党中央之所以决定启动人民陪审制改革并对改革提出具体要求，是由于陪审制度长期以来存在较为严重的问题。“陪而不审”“审而不议”等现象造成了“陪审虚化”，使得该制度难以发挥应有的价值。〔2）经过多轮改革，这些问题得到了一定的改善，尤其是新颁布的《人民陪审员法》以及随后出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法》若干问题的解释》（以下简称《人民陪审员法解释》）采取的明确陪审适用范围、扩大随机抽选比例、适度分离人民陪审员与法官职权、完善人民陪审员参审的全流程规则和程序等一系列措施将对清除人民陪审制的积弊起到重要作用。但我们也需要认识到，在可以预见的将来，人民陪审制存在的问题仍将困扰我国司法实践，需要学界予以持续关注和研究。《人民陪审员法》虽然已经颁布，但在实践中是否贯彻落实法律的要求尚存疑问，改革的红利仍未完全显现。同时，法律和司法解释的规定也较为原则化，关于具体的制度设置需要更多的解释和细则予以补充完善。此外，人民陪审制的改革是一项系统工程，不仅要着眼于陪审制本身，还需要整个诉讼制度甚至司法体制改革的协同推进。例如，以审判为中心的诉讼制度改革、庭审实质化改革、司法责任制改革等。因此，《人民陪审员法》……